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“分與合”：金融監(jiān)管變革

文章來源：國際金融報       發(fā)布日期：2015-11-30 09:46:33    點擊：426次

        改革要摸著石頭過河。
　　金融監(jiān)管改革的“石頭”就是金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。這條改革的“河流”里，有行業(yè)監(jiān)管部分的權(quán)力博弈，有金融機構(gòu)的市場爭斗，有市場風險敞口放大的擔憂，如此種種，影響著一行三會的合與分。           
　　有媒體報道指出，證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會三者的整合可能從2016年二季度開始，“三會可能最終由央行領(lǐng)導”。
　　一行三會的分與合，市場已討論過幾輪，此次聲音尤大。這是因為，《“十三五”規(guī)劃建議》明確指出，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架?！敖y(tǒng)籌協(xié)調(diào)”字眼一出，“一行三會”合并之猜測就多了起來。
　　11月9日，國務(wù)院新聞辦舉行吹風會，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任楊偉民指出，“金融監(jiān)管體制改革具體改革方案還需要進一步研究和制定?！?/span>
　　《國際金融報》記者采訪銀行、證券等金融機構(gòu)和獨立研究者，目前監(jiān)管融合有三個思路：一、合并為一個“大金融監(jiān)管局”；二、仍各自分開，但在它們之上再設(shè)上一級的統(tǒng)一機構(gòu)，管理一行三會；第三種，只設(shè)一行一會。
　　其中，設(shè)一行一會的思路得到的支持最多，有兩種思路：一、保留目前三會，在三會之上設(shè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)委員會；二、把三會融合為一會。目前這兩種思路仍難見分曉。
　　當前咋監(jiān)管
　　“一行三會”構(gòu)成了以機構(gòu)監(jiān)管為特征，以合規(guī)監(jiān)管為重點的分業(yè)監(jiān)管體制
　　目前的“一行三會”監(jiān)管制度是上世紀90年代制定的，基本思路是，按照美國在上個世紀30年代形成的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管的模式。1983年，國務(wù)院決定中國人民銀行專門行使中央銀行的職能，1992年，成立了證監(jiān)會，1998年10月，成立了保監(jiān)會，2003年4月成立了銀監(jiān)會，至此，形成了目前“一行三會”構(gòu)成的以機構(gòu)監(jiān)管為特征，以合規(guī)監(jiān)管為重點的分業(yè)監(jiān)管體制。
　　但是，近年來，金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢明顯，這與分業(yè)監(jiān)管理念形成了沖突。比如工商銀行收購金盛人壽，平安保險全面收購深圳發(fā)展銀行，中國人壽參股最大的證券公司中信證券，也參股了廣發(fā)銀行，國開行收購航空證券，更名為國開證券等。此外，螞蟻金服、支付寶、支付等互聯(lián)網(wǎng)金融，正在打破銀行與證券、信托等業(yè)務(wù)的界限，傳統(tǒng)的金融業(yè)轉(zhuǎn)型壓力大增，被逼著不斷地加大混業(yè)經(jīng)營力度，銀保、銀證和保證之間合作的產(chǎn)品推陳出新。2015年以來，混業(yè)經(jīng)營的步子邁得更大。光大、平安、浙商、廣西北部灣、寧波、包商、南昌、民生和江蘇銀行的資管或投行部獲得私募基金管理人資質(zhì)。
　　為了適應金融機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍上的拓展，“一行三會”聯(lián)合監(jiān)管也設(shè)立了聯(lián)席制度。
　　2007年1月，全國金融工作會議召開，時任國務(wù)院總理溫家寶的講話中提出，“完善金融分業(yè)監(jiān)管體制機制，加強監(jiān)管協(xié)調(diào)配合”。當時，有傳聞稱在之上設(shè)立“超級金融監(jiān)管機構(gòu)”。據(jù)悉經(jīng)過多次內(nèi)部討論后，最終決定目前暫不建立這樣的部門，而是要做實監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。
　　2008年，央行要求，央行會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，以部際聯(lián)席會議制度的形式，加強貨幣政策與監(jiān)管政策間以及監(jiān)管政策、法規(guī)間的協(xié)調(diào)，建立金融信息共享制度。
　　2013年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度的批復》，文件表示：“聯(lián)席會議由人民銀行牽頭，成員單位包括銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局，必要時可邀請發(fā)展改革委、財政部等有關(guān)部門參加。人民銀行行長擔任聯(lián)席會議召集人，各成員單位主要負責同志為組成人員。聯(lián)席會議聯(lián)絡(luò)員由成員單位有關(guān)司局負責同志擔任。聯(lián)席會議成員因工作變動需要調(diào)整的，由所在單位提出，聯(lián)席會議確定。”
　　“聯(lián)席會議辦公室設(shè)在人民銀行，承擔金融監(jiān)管協(xié)調(diào)日常工作?！眹鴦?wù)院文件表示，“不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不替代、不削弱有關(guān)部門現(xiàn)行職責分工，不替代國務(wù)院決策，重大事項按程序報國務(wù)院?！?/span>
　　為什么要改
　　現(xiàn)行獨立監(jiān)管框架存在著不適應中國金融業(yè)混業(yè)發(fā)展的體制性矛盾
　　第三季度，資本市場大幅波動。高層表態(tài)，“近來頻繁顯露的局部風險特別是近期資本市場的劇烈波動說明，現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應中國金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾?！?/span>
　　近期，中共中央的《“十三五”規(guī)劃建議》明確提出，“加強金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架，健全符合我國國情和國際標準的監(jiān)管規(guī)則，實現(xiàn)金融風險監(jiān)管全覆蓋。”
　　國務(wù)院發(fā)展研究中心高級研究員吳敬璉在演講中說，“金融領(lǐng)域其他的改革進展并不好，比如監(jiān)管體制的改革，這方面的改革滯后。如果不能夠配合進行其他經(jīng)濟方面的改革和法治體系的建立，金融改革的單項突進是不能持續(xù)的?！?nbsp;
　　哥倫比亞大學高級訪問學者巴曙松表示，6月份的股災是引發(fā)監(jiān)管改革的導火線，如果沒有一個機構(gòu)能掌握完整的狀況，官方?jīng)Q策就會非常被動。
　　新上任的央行副行長陳雨露在2014年任中國人民大學校長時提出，應該建立起統(tǒng)一的金融監(jiān)管委員會，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)宏微觀審慎監(jiān)管，全面構(gòu)建包括貨幣政策、監(jiān)管政策和信貸政策在內(nèi)的“三位一體”的宏觀審慎政策新框架。
　　全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿出席大梅沙論壇時稱，金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管面臨嚴重挑戰(zhàn)。當務(wù)之急是，應由總理或主管金融的副總理擔任由“一行三會”組成的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部級聯(lián)席會主席，將成員單位擴大到發(fā)改委和財政部。成熟后，將“一行三會”合并設(shè)立中國金融監(jiān)督管理委員會。
　　國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部巡視員、研究員魏加寧指出，中國金融監(jiān)管體系最大的結(jié)構(gòu)性風險就是：一邊力推混業(yè)經(jīng)營，一邊堅持分業(yè)監(jiān)管不變。他稱這種監(jiān)管體制和經(jīng)營體制的錯位非常可怕。
　　有哪些建言
　　一、解散一行三會，成立“大金融監(jiān)管局”；二、保持一行三會，但在上面設(shè)一個統(tǒng)管機構(gòu)；第三種，只設(shè)一行一會
　　“一行三會”怎么合怎么改呢?是合并，成立一個覆蓋全部金融業(yè)的“大總局”，還是保持三會獨立，在“三會”之上成立一個委員會？ 
　　北京大學金融與證券研究中心主任曹鳳岐一直都呼吁三會的合并，建議金融監(jiān)管格局由現(xiàn)在的“一行三會”改為“一行一會”，將證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會合并，成立中國金融監(jiān)督管理委員會（簡稱中國金監(jiān)會），形成中國人民銀行與中國金監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)督中國金融市場和金融機構(gòu)的格局?！拔掖淼囊环N思路，人民銀行主要負責貨幣政策，管理貨幣市場和外匯市場，有一定監(jiān)管職能。但其他的銀行風險和資本市場的監(jiān)管，放在專門的監(jiān)管機構(gòu)，把三會合起來，成立中國金融監(jiān)督管理委員會?！?/span>
　　魏加寧，不贊成把“管貨幣的”與“監(jiān)管”合在一起，即不贊成央行與監(jiān)管機構(gòu)合并。他指出，當初銀監(jiān)會從央行分離，就是為了防止“同步震蕩”，即防止銀根與監(jiān)管同步縮放，由于監(jiān)管力度直接影響貨幣乘數(shù)，若基礎(chǔ)貨幣與貨幣乘數(shù)同步放大或縮小，容易引起過度調(diào)節(jié)。此外，“一行三會”合并亦將面臨非常強大的現(xiàn)實阻力，因為這等同將監(jiān)管部門格局完全打破重來，將導致利益重新分配及裁撤冗員等結(jié)果，很難取得監(jiān)管機構(gòu)支持。
　　“不能讓銀行業(yè)影響貨幣政策。銀行當然希望從央行得到盡可能低利率的貸款，央行基準利率越低、貨幣越寬松，銀行的利潤越高?！泵绹谅园毓芾砉究偛肕ark Daniel Elliott也向《國際金融報》記者分享歐美經(jīng)驗：“在美國和歐盟，央行被有意設(shè)置得離政治越遠越好，以使貨幣政策，盡可能少受在任政客的短期目標的影響?！?/span>
　　魏加寧說，“現(xiàn)在有人說統(tǒng)統(tǒng)地拿到中央政府那兒監(jiān)管，我認為這是有問題的，監(jiān)管的信息鏈條很長，傳遞的過程中有可能出現(xiàn)問題，容易出現(xiàn)信息失真。”
　　在魏加寧看來，“金融監(jiān)管將來應該分三級，全國性的金融機構(gòu)金融交易所，應該中央政府統(tǒng)一監(jiān)管；地方性的商業(yè)銀行地方性金融機構(gòu)，應該交到省里；而那些準金融機構(gòu)，小貸公司、典當行，應該交到市一級。”
　　中央?yún)R金副董事長、清華大學國家金融研究院聯(lián)席院長李劍閣透露，未來中國很可能采用接近（金融）危機后英國所采用的金融監(jiān)管架構(gòu)，“下一輪金融監(jiān)管框架的改革，應該建立以央行為核心的審慎監(jiān)管的架構(gòu)，將來有可能是央行下設(shè)一個貨幣政策委員會，一個金融政策委員會?！?/span>
　　央行前副行長吳曉靈指出，監(jiān)管改革并不是把“一行三會”合并這么簡單，銀行、證券、保險、信托這四個行業(yè)應秉承不同的監(jiān)管原則，“改善當前監(jiān)管體制首先需要轉(zhuǎn)變觀念，認為應該統(tǒng)一對金融產(chǎn)品的認識、克服當前“一行三會”的地盤意識、確立央行在金融業(yè)中的主導地位。”
　　《國際金融報》記者采訪多位首席經(jīng)濟學家，他們多表示，目前仍然在思考和研究，暫時還沒想到突破性的解決方案。
　　國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所綜合研究室主任陳道富說，“分業(yè)監(jiān)管和合并監(jiān)管就像是管理學中所對應的兩種協(xié)調(diào)方式，前者像是通過外部市場化手段，后者則是通過企業(yè)內(nèi)部上下級命令的方式。究竟哪種方式更合適，就要找到這兩種方式的最佳邊界。所謂的最佳邊界，就是權(quán)力、責任、利益的統(tǒng)一體，就是監(jiān)管機構(gòu)的職責、權(quán)力，以及其可操用的工具之間的一致?！?/span>
　　機構(gòu)怎么想
　　銀行目前跨界做保險、證券的需求很大，利于銀行拓展為綜合金融集團，一行三會融合，對銀行肯定是利大于弊 
　　《國際金融報》記者分別采訪銀行、證券公司、股權(quán)投資基金、互聯(lián)網(wǎng)金融公司，基本希望聯(lián)合監(jiān)管，但證券公司希望政策支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的力度更大。
　　“現(xiàn)在雖然有聯(lián)席制度，但機制較弱，沒有強制性。雖然統(tǒng)一報表，但監(jiān)管又交叉。銀行下面的保險公司要匯報給保險公司，效率低、成本非常高?！苯煌ㄣy行銀行發(fā)展研究部副總經(jīng)理周昆平在接受《國際金融報》記者采訪時，分析了三點好處：銀行是金融的大頭，聯(lián)合后也仍然占比較大比重；銀行目前跨界做保險、證券的需求很大，利于銀行拓展為綜合金融集團；銀行是監(jiān)管最嚴格的環(huán)節(jié)，證券較靈活，如果與證券按一個標準監(jiān)管，銀行監(jiān)管肯定會適當放松。 
　　在周昆平看來，“一行三會融合，對銀行肯定是利大于弊，目前銀行業(yè)監(jiān)管最嚴，證券業(yè)比較靈活，如果用銀行標準要求證券公司，證券公司恐怕要退讓，所以為了統(tǒng)一，銀行監(jiān)管應該會放松。保險業(yè)因為較小，可能會受限制?！?/span>
　　那么證券公司怎么看？
　　“關(guān)鍵看中央對聯(lián)合監(jiān)管的定位?！?興業(yè)證券公司不愿具名的首席行業(yè)分析師接受《國際金融報》記者采訪時分析，“證券是最小的，銀行、保險都比證券大頭，全牌照對證券公司非常不利，銀行十幾萬億規(guī)模，渠道是政府給的，一直在制約證券行業(yè)。如果合并后銀行權(quán)力繼續(xù)擴大，對證券公司就很不利?！?/span>
　　“中國經(jīng)濟需要依靠創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，但銀行是不愿意借錢給創(chuàng)業(yè)公司的，誰有錢有勢，銀行才愿意借給誰。所以這就要看中央對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重視。如果中央更加重視證券對企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)融資、調(diào)節(jié)市場供需的作用，給證券行業(yè)更大空間，那融合監(jiān)管才有意義。”
　　同樣是支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資基金，也期待“一行三會”完全融合?！叭诤掀饋砜赡苁呛檬拢　鼻嗄晏焓箷?chuàng)會會長、樂博資本創(chuàng)始人楊寧，在國外接到《國際金融報》記者電話時，立刻表示全力支持，“他們合得越緊密，對市場越好！現(xiàn)在各個部門利益爭斗，各自都拼命刷存在感?！?/span>
　　新興金融業(yè)態(tài)如互聯(lián)網(wǎng)金融公司，怎么看未來金融監(jiān)管改革？點融網(wǎng)副總裁李青在接受《國際金融報》記者采訪時說，“這些改革對P2P公司的影響，估計還要一段時間，現(xiàn)在的監(jiān)管也沒什么不好。但有監(jiān)管總比沒監(jiān)管好，監(jiān)管提升肯定是好事。”
　　“但要把央行跟監(jiān)管機構(gòu)合成一個機構(gòu)，有點荒唐。一個是管貨幣的，一個是管監(jiān)管的，怎么能混為一談？央行應該保持獨立性。至于其他三會的合并，對P2P公司而言，暫時沒看出什么區(qū)別。”李青告訴記者。
　　監(jiān)管管什么
　　監(jiān)管框架和監(jiān)管組織的設(shè)計要服從于監(jiān)管理念，要在金融產(chǎn)品的本質(zhì)上獲得統(tǒng)一認識，克服監(jiān)管方面的地盤意識，真正實行功能監(jiān)管
　　單純討論一行三會的合并，不一定能解決監(jiān)管問題，最重要的是搞清金融監(jiān)管的理念。
　　國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所綜合研究室主任陳道富表示，“形式應服務(wù)于內(nèi)容，監(jiān)管框架和監(jiān)管組織的設(shè)計要服從于監(jiān)管理念。先確立了風險管理的監(jiān)管理念，再以此來明確監(jiān)管組織體系和制度體系。關(guān)鍵是要看監(jiān)管的理念、功能，是否能與監(jiān)管的權(quán)責對應，如果目標對應，那么不論是合并也好，還是分拆也好，都能實現(xiàn)監(jiān)管功能?！?/span>
　　清華大學法學院教授、中國投資有限責任公司原副董事長高西慶表示，“反對目前合并一行三會，如果把它合起來的話，以我們目前的公共治理系統(tǒng)，出的問題比能夠解決的問題多很多，超級監(jiān)管系統(tǒng)的出現(xiàn)可能會讓市場無所適從。”
　　他認為，金融監(jiān)管和貨幣政策是兩回事，不能放在一塊說。監(jiān)管獨立性很簡單，就是落實十八屆三中全會的精神，落實讓市場配置起決定性作用，監(jiān)管的目的只有一個，就是保護投資人的利益，穩(wěn)定市場。
　　吳曉靈稱，關(guān)鍵是要在金融產(chǎn)品的本質(zhì)上獲得統(tǒng)一認識，克服監(jiān)管方面的地盤意識，真正實行功能監(jiān)管，“監(jiān)管的問題不是簡單合并能夠解決的，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變理念，理順機制?！?/span>
　　香港大學中國金融研究中心創(chuàng)始主任宋敏也認為，“按照功能來監(jiān)管，是可以在現(xiàn)有框架下完善監(jiān)管體系的?！?/span>
　　宋敏建議，頂層設(shè)計需要更新監(jiān)管理念。“這不是一個簡單的監(jiān)管形式的變化，最終是頂層的監(jiān)管理念必須做出改變。我們到底為什么監(jiān)管，這個一定要想清楚。中間既有協(xié)調(diào)問題，也有頂層設(shè)計的問題?！?/span>
　　宋敏著重提醒，監(jiān)管的本質(zhì)是依法監(jiān)管，要在法律的框架下監(jiān)管，而不應該有過多的行政的干預，應該更多地強調(diào)監(jiān)管的專業(yè)性、獨立性。監(jiān)管更多的是執(zhí)法的過程，跟短期的波動應該區(qū)別開來。

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