存保制度，護航金融安全
文章來源：新華網(wǎng)
發(fā)布日期：2014-10-30 12:00:00 點擊：288次
2010年3月6日，冰島就是否向英國、荷蘭儲戶賠償損失舉行公投。冰島民間組織當天在首都雷克雅未克舉行大型示威游行，反對向兩國償還巨額債務。
存款保險制度、金融監(jiān)管部門的審慎監(jiān)管職能和中央銀行的最后貸款人安排一道，被世界公認為金融安全的三道重要防線。多國實踐表明，該制度自創(chuàng)立以來，在維護金融安全與穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用
創(chuàng)立與發(fā)展
20世紀30年代大蕭條時期，美國銀行業(yè)的倒閉風潮催生了該制度的建立，80年代以來已擴張至全球100多個國家
存款保險制度最早建立于20世紀30年代的美國。當時正值大蕭條時期，銀行業(yè)恐慌蔓延。1930年11月，密蘇里州、印第安納州、伊利諾伊州和北卡羅來納州等地區(qū)擁有1.8億美元存款的256家銀行倒閉，引發(fā)了銀行業(yè)危機。一個月后，共有532家商業(yè)銀行倒閉，涉及的總存款額達3.7億美元。1930—1933年期間，美國銀行數(shù)量由危機前的超過2.5萬家驟減到不足1.5萬家。1933年3月6日，美國總統(tǒng)羅斯福宣布全國所有銀行暫停營業(yè)。大量銀行倒閉、停業(yè)，恐慌情緒在儲戶之間迅速蔓延，造成嚴重的擠兌現(xiàn)象。失控的儲戶聚集在銀行外，要求將其支票、定期存款轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金；疲憊的銀行家竭力說服儲戶，讓后者相信銀行是安全的。但實際情況是，由于沒有存款保險制度，廣大儲戶儲蓄資金蕩然無存。1930—1933年間，銀行倒閉造成儲戶損失的存款總額達到13億美元。
為挽救在經(jīng)濟危機的沖擊下瀕臨崩潰的銀行體系，1933年6月，美國國會通過《銀行法》，成立臨時聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）。隨后3個月內(nèi)，7785家州立銀行得到保護，F(xiàn)DIC允許其申請存款保險。1934年1月1日，F(xiàn)DIC開始為銀行提供聯(lián)邦保險。1935年，《銀行法》將FDIC變?yōu)橛谰脵C構(gòu)。此后半個世紀的時間里，美國存款保險制度發(fā)揮了顯著作用，成為美國金融監(jiān)管的重要組成部分。1934—1980年間，平均每年破產(chǎn)的商業(yè)銀行為15家，遠遠低于上世紀20年代每年600家以上的水平。其間，美國國會先后6次提高存款保險的保障額度，由1993年的2500美元提高至1980年的10萬美元。
20世紀80年代以來，金融創(chuàng)新浪潮降低了商業(yè)銀行傳統(tǒng)業(yè)務的盈利，世界上相繼發(fā)生了一系列銀行危機與貨幣危機，促使越來越多的國家在借鑒他國存款保險制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國實際，著手建立或改善已有的存款保險制度，存款保險制度在全球迅速擴張。國際存款保險協(xié)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2014年1月，全球已有113個經(jīng)濟體建立了顯性存款保險制度，有40個經(jīng)濟體正在考慮籌建。
作用與風險
建立多層次金融安全網(wǎng)，但國際金融危機特別是歐債危機的教訓顯示，制度本身也存在道德風險
建立和完善存款保險制度，一是有利于保護存款人特別是中低收入存款人的利益，增強其對銀行業(yè)的信心。二是完善退出機制，促進商業(yè)銀行經(jīng)營市場化，倒逼銀行業(yè)改革，營造公平競爭環(huán)境。三是完善多層次的金融安全網(wǎng)，提高監(jiān)管水平。四是有效防范金融風險，應對金融危機，保障金融體系和宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定運行。在2008年國際金融危機中，作為危機策源地的美國雖然有數(shù)十家銀行倒閉，但并沒有發(fā)生大的擠兌現(xiàn)象?？梢哉f，如果沒有聯(lián)邦存款保險制度，美國金融危機的影響會更加嚴重。
雖然存款保險制度意義重大，但在建立過程中也存在成本及風險問題。其中，有可能助長道德風險是存款保險制度的主要缺陷，體現(xiàn)在儲戶、銀行業(yè)和監(jiān)管者的多重道德風險。建立存款保險制度后，儲戶放松對其存款機構(gòu)資金使用的監(jiān)管；存款機構(gòu)在寬松的市場約束環(huán)境下，風險約束機制弱化，加大風險與收益不對稱的運作；監(jiān)管者往往在存款保險制度下變得寬容，掩蓋虛假數(shù)據(jù)、放松保險資本金要求及對國際資本流動的監(jiān)管等，助長了銀行的道德風險。
案例一
歐洲小國塞浦路斯是世界商務中心之一，金融業(yè)規(guī)模十分龐大。其中國外儲戶為避稅方便，同時獲得高收益目的，將大量資金
存放在塞浦路斯銀行，為其瘋狂的擴張?zhí)峁┝嗽丛床粩嗟馁Y金支持。國際金融危機爆發(fā)，塞浦路斯銀行業(yè)利用其龐大的金融資產(chǎn)，在許多銀行紛紛賣掉持有的希臘國債時，投入數(shù)十億歐元的資金購買了高風險的希臘國債，過度自信的投資行為最終導致其遭受巨大損失。塞浦路斯早在2000年就建立了存款保險制度，但由于銀行業(yè)規(guī)模太大，以至于本國自有的存款保險機制不足以保護有擔保的儲戶。而銀行將大量資產(chǎn)信息掌握在自己手中，儲戶和監(jiān)管者沒法得到足夠的信息進行監(jiān)督。于是，在存款保險制度這一金融安全網(wǎng)的庇護下，儲戶、銀行業(yè)、監(jiān)管者的多重道德風險逐漸發(fā)酵，最終導致在歐債危機期間，塞國銀行控制風險失當，蒙受巨額虧損，走上資不抵債、瀕臨破產(chǎn)的境地。
案例二
冰島銀行業(yè)在國際金融危機中同樣受到巨大沖擊，其境外分行還牽扯到外國存款人的利益，受到國際社會的廣泛關(guān)注。作為歐洲經(jīng)濟區(qū)的一員，冰島銀行業(yè)境外分行的數(shù)量和規(guī)模發(fā)展迅速。由于長期依賴批發(fā)市場進行融資，考普興銀行、冰島國民銀行和格里特里爾銀行三家冰島最大的銀行不可避免地陷入經(jīng)營困難，2008年9月底至10月初，冰島金融服務監(jiān)管局陸續(xù)接管了這三家銀行。
2008年10月6日，冰島通過政治承諾的形式，將原來20887歐元的限額賠償變?yōu)槿~保障。但冰島金融服務監(jiān)管局管理之下的儲戶和投資者保障基金嚴重不足，連每個賬戶20887歐元的償付都無法保證。
英國、北歐五國、盧森堡、荷蘭以及德國是上述三家銀行開展國際業(yè)務的主要地區(qū)。鑒于冰島償付能力有限，各國紛紛采取行動，將冰島在本國的分行納入監(jiān)管并凍結(jié)資產(chǎn)及支付賬戶，以保護本國儲戶利益。英國金融服務賠償計劃在冰島投資者保障基金沒有足夠清償能力的情況下，與英國政府共同承擔了最初的賠償支出，還承擔了20887歐元與5萬英鎊（英國當時的保障額度）之間的賠償責任。為了維護金融穩(wěn)定，英國政府還宣布對超過5萬英鎊的存款進行全額保障。之后，英國與冰島就賠償事宜進行數(shù)次協(xié)商，2011年12月，英國將關(guān)于冰島網(wǎng)絡(luò)儲蓄銀行（冰島國民銀行在英分行）的賠償案提交歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟法庭仲裁，結(jié)果以失敗告終。
存款保險制度下的道德風險是導致冰島銀行業(yè)，尤其是其海外業(yè)務快速擴張進而釀成最終危機的原因之一。此外，冰島銀行業(yè)破產(chǎn)事件還揭示了存款保險制度可能出現(xiàn)的諸多問題，例如基金規(guī)模不足、跨境協(xié)調(diào)機制不完善等，這些因素都會阻礙存款保險制度保護存款人作用的發(fā)揮。
改革與趨勢
保障額度和范圍不斷加大，“風險最小化”是總目標，各國存款保險制度因地制宜各具特色
存款保險制度建立以來，歷經(jīng)危機的考驗，本身也在不斷完善和鞏固中。以美國為例，20世紀80年代以來，由于金融創(chuàng)新活躍等因素，每年破產(chǎn)的商業(yè)銀行、儲蓄和貸款機構(gòu)數(shù)目激增，為過去年份的10倍以上。這對美國的存款保險制度提出了新的挑戰(zhàn)，一系列改革應運而生。
1982年，《存款機構(gòu)法》賦予FDIC和聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司在緊急情況下跨州兼并銀行和儲蓄機構(gòu)的權(quán)力；1989年，《金融機構(gòu)改革、復興和加強法案》取 消聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司，成立儲蓄監(jiān)管局來監(jiān)管儲蓄機構(gòu)；1991年，《聯(lián)邦存款保險公司改善法》對FDIC補充保險金，指示其建立基于風險的保險費率制度，限制“太大而不能倒”政策的實施；1999年，《格蘭姆—里奇—布利雷金融服務現(xiàn)代化法案》要求包括FDIC在內(nèi)的監(jiān)管部門加強對金融機構(gòu)資本、內(nèi)部交易以及其他關(guān)系的管理；2005年，《聯(lián)邦存款保險改革法》將個人退休賬戶保險額度提高至25萬美元；授權(quán)FDIC調(diào)整基于風險的保險費率制度；2010年，《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》（簡稱《多德—弗蘭克法案》）明確了問題銀行救助模式。
如今，在自愿與強制相結(jié)合的投保方式下，F(xiàn)DIC為受保銀行所有存款賬戶提供保險，包括支票賬戶、可轉(zhuǎn)讓支付命令、儲蓄賬戶、貨幣市場存款賬戶中的存款或定期存款等。包括非美國公民在內(nèi)的任何個人或?qū)嶓w均可在任一受保銀行獲得存款保險。
2008年國際金融危機的爆發(fā)嚴重削弱了歐洲銀行體系的穩(wěn)定性，許多國家都采取了行動。愛爾蘭是歐洲最早行動的國家。2008年9月20日，愛爾蘭將其存款保障額度提高至10萬歐元，10天后又宣布對7家銀行進行全額保障。希臘和英國緊隨其后，分別于當年10月2日和3日提高保障額度。隨后的14天中，歐洲共有19個國家提高或者宣布提高保障額度，7個國家實施全額保障。國際金融危機給一些亞太地區(qū)經(jīng)濟體的金融市場帶來了巨大沖擊。除日本、印度等一些主要經(jīng)濟體沒有提高保障額度外，其余經(jīng)濟體均上調(diào)了保障額度，或采取了臨時或永久的全額保障。
各個國家或地區(qū)因地制宜，存款保險制度各有特色。按照職能，存款保險制度大體可以分為四類：第一類是“付款箱”型，存款保險機構(gòu)僅負責在投保機構(gòu)倒閉后，向其存款人進行補償支付。第二類是“強付款箱”型，在履行“付款箱”職能的基礎(chǔ)上，存款保險機構(gòu)還會適度地參與風險處置。第三類是“損失最小化”型，存款保險機構(gòu)的目標是運用多種風險處置工具和機制，將倒閉投保機構(gòu)的成本和損失最小化。第四類是“風險最小化”型，存款保險機構(gòu)全面參與投保機構(gòu)的風險控制，既有風險處置職能，也有監(jiān)督管理職能。
英國（金融危機前）、荷蘭、新加坡、澳大利亞等國家主要采取第一類和第二類型的存款保險制度；美國、加拿大、日本、韓國、俄羅斯和法國等國家主要采取后兩種類型的存款保險制度。
其他層面上，機構(gòu)參與存款保險模式有自愿加入、強制加入、自愿與強制相結(jié)合三種；存款保險制度的保障范圍可以從地理歸屬、機構(gòu)類別、賬戶類型三個層次進行選擇；存款保險額度分為限額賠償和全額保障兩種；保險費率主要有單一固定費率和基于風險調(diào)整的差別費率兩種模式；存款保險基金的運作還涉及基金來源、基金規(guī)模與存款保險準備金率的調(diào)整等問題。
目前存款保險制度的發(fā)展趨勢是在“風險最小化”的總目標下，強制參保機構(gòu)加入、有限賠償（危機中通常提高賠償額度或者改為全額保障），并采用基于風險調(diào)整的差別費率。
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